תמ"א 38 הפכה עם השנים לשם נרדף להשבחת הנכס הישן שברשות הציבור, אבל במקור תוכנית המתאר הארצית נולדה מן הצורך ליצור הגנה מפני רעידות אדמה וירי טילים. בדוח מבקר המדינה שפורסם היום, טוען המבקר מתניהו אנגלמן כי כאן המדינה נכשלה. על פי הדוח, 18 שנה מאז שתוכנית תמ"א 38 יצאה לדרך, היא לא השיגה את מטרתה ונכון לסוף 2021, חוזקו בפועל רק 3.5% מהמבנים המחייבים חיזוק. על פי הדוח, 60% מבתי החולים אינם עמידים מפני לרעידות אדמה, ואילו 95% ממוסדות החינוך לא חוזקו או לא עוברים תהליך כזה כלל.

על הסיבות לתמ"א 38 כבר דובר רבות כאמור. ישראל נמצאת על השבר הסורי-אפריקאי המועד לפורענות – קרי רעידות אדמה קשות. לעיתים אנו חשים את הקרקע רועדת תחת רגלינו, אולם באזורינו כבר התרחשו רעידות אדמה קשות, למשל זו שלפני פחות משנה, שהרגה אלפים בטורקיה ובסוריה. בישראל התרחשו כמה רעידות קשות, האחרונה שבהן לפני כ-100 שנה, בה נהרגו מאות, ולפניה – במאה ה-19, הוחרבה צפת. "רעידת אדמה חזקה בישראל היא עניין של זמן", כותב אנגלמן, "לכן יש חשיבות רבה להיערכות אליה".

ביקורת המעקב העלתה כי חמש השנים שחלפו מאז הדוח הקודם, לא נוצלו לקידום פעולות שיביאו לשיפור של ממש בהיערכות לרעידת אדמה, וכי המדינה עדיין אינה ערוכה כנדרש לאירוע של רעידת אדמה.

מבקר המדינה בשני העשורים מאז נולדה תמ"א 38, היא לא הצליחה לקדם משמעותית את חיזוקם של מבני מגורים מפני רעידות אדמה. תוכנית תמ"א 38 אושרה רק ב-6% ממבני המגורים המחייבים חיזוק בישראל, נכון לסוף שנת 2021 (4,755 מתוך 80 אלף). בפועל חוזקו רק 2,852 מבנים – 3.5% מהמבנים המחייבים חיזוק.

יש לציין כי בשנת 2019 החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, לבטל בהדרגה את תמ"א 38 לטובת תוכנית שכונתה "חלופת שקד" שהגתה שרת הפנים באותה תקופה איילת שקד. תוקף התוכנית היה אמור לפוג באוקטובר 2022, אולם מאז הוא חודש כמה פעמים, עד שהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית הגתה תוכנית חלופית ייעודית לכל עיר – תוכנית התחדשות בניינית, במסגרתה נלקח בחשבון המרקם העירוני הגדול, ולאו דווקא מתייחסים לרמת הבניין הבודד. עד כה מספר רשויות מקומיות בחרו במסלול זה, ובשל כך יכולות עדיין לפעול על פי תמ"א 38 עד לשנת 2026.

תתחילו לדאוג: בתי חולים ובתי ספר לא מוגנים

הדוח ממשיך לספק נתונים מדאיגים: נכון ל-2022, 60% מבתי החולים אינם עמידים מפני רעידות אדמה, או שלא ידועה רמת עמידותם לרעידות אדמה (28 מתוך 38). מספר מוסדות חינוך שבהם עבודות החיזוק הסתיימו או היו מצויות בשלבי ביצוע הוא 87 – כ-5% מ-1,600 מוסדות החינוך. מתוך 186 מיליון שקלים שתוקצבו למיגון מבנים ולחיזוקם נגד רעידות אדמה, נוצלו שבעה מיליון בלבד, שהם 4%.

ביוני 2023 מסר פיקוד העורף למשרד מבקר המדינה, כי לפי התוכנית הרב-שנתית למיגון העורף ולשיפור המוכנות לרעידת אדמה (החלטה ב/302), מיגון האוכלוסייה כנגד טילים בטווח של עד תשעה ק"מ מגבול לבנון הוא ראשון בסדר העדיפויות. למרות זאת, הוחלט כי במהלך הוספת ממ"דים למבנים שאינם עמידים לרעידת אדמה, יבוצע גם חיזוק כנגד רעידות אדמה לאותם המבנים.

בביקורת המעקב עלה כי נכון ל-2022, משרד האוצר בשיתוף רח"ל (הרשות לחירום לאומית) ופיקוד העורף איתרו מקור תקציבי רק ל-890 מיליון שקלים, שהם 18% מתוך חמישה מיליארד השקלים, וזאת עבור יישום החלטה ב/302. עוד עלה כי נכון ל-2022, מומשו רק 186 מיליון שקלים למיגון בתים פרטיים באזור הצפון, ורק שבעה מיליון שקלים מהם שימשו לחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה.

המבקר מצא כי בוועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה, יש שלושה עובדים קבועים בלבד, וכי לוועדה אין סמכויות חוקיות לחייב את משרדי הממשלה ואת יתר הגופים הרלוונטיים, לפעול בהתאם להנחיותיה ולהחלטות הממשלה בנושא היערכות לרעידות אדמה. לפי ניתוח של הוועדה הבין משרדית, נזקי הפגיעה וההרס בתרחיש הייחוס רעידת אדמה והתקציב המוערך להתאוששות ושיקום מרעידת אדמה, שעומד על כ-150 מיליארד שקלים, גדולים משמעותית מאלו המיוחסים לאיום מלחמה – כ-28 מיליארד. אף על פי כן, כוח האדם, שלושה בלבד, והתקציב השנתי לטיפול ברעידת אדמה (שישה מיליון שקלים בשנת 2022 שנוצלו במלואם, א"כ) נמוכים במידה רבה מאלו המוקצים ליתר האיומים שנסקרו.

הביקורת אף העלתה כי שיעור ההיקף של הכיסוי הביטוחי הפרטי והציבורי לנזקים כלכליים בעקבות אסונות טבע בישראל, הוא 44% – שיעור נמוך יחסית למדינות מתקדמות עם היקף כיסוי ביטוחי דומה (77% בניו זילנד, 75% בבריטניה, 73% בבלגיה, 71% שוויץ, 67% בצרפת).

המבקר אנגלמן קורא לראש הממשלה, שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון וכלל השרים החברים בוועדת השרים למוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום, בשיתוף המל"ל ו-ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה, לפעול להאצת כלל הפעילות להגברת מוכנותה של מדינת ישראל להתמודדות עם רעידת אדמה, באמצעות גיבוש תוכניות פעולה ארוכות טווח והקצאת תקציב ייעודי רב-שנתי למימוש היעדים שהוגדרו בהם – ויפה שעה אחת קודם.

משרד הבינוי: פורסמה תוכנית רב-שנתית בהיקף של 10 מיליארד ש'

ממשרד הבינוי והשיכון נמסר: "משרד הבינוי והשיכון פועל בהתאם לחוות הדעת המקצועית של ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה, שקבעה את סדר העדיפות לחיזוק מבנים ב-10 הישובים הסיסמיים. על פי תוכנית העבודה שאושרה, עבודות החיזוק מבוצעות במבנים בהם מתגוררים לפחות כ-50% דיירי דיור ציבורי, כאשר סדר הטיפול במבנים נקבע על פי מיפוי פיקוד העורף, שהגדיר בכל מבנה ציון מבנה מינימלי והסתברות לכשל כללי. בנוסף, נדגיש כי ככל שיינתן תקציב להרחיב את תוכנית העבודה לכלל 14 אלף המבנים בהם דיור ציבור כלל ארצי, המשרד יפעל בהתאם".

"חשוב לציין", המשיכו במשרד הבינוי והשיכון, "כי המשרד רואה חשיבות גבוהה במוכנות מבנים לשעת חירום, תוך הבנה כי התחדשות עירונית ובנייה חדשה לפי תקן רעידות אדמה ומיגון דירתי יתנו מענה ראוי לנושא. לאחרונה, באמצעות הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, פורסמה תוכנית רב שנתית לקידום התחדשות עירונית בערי הפריפריה בהיקף תקציבי של כ-10 מיליארד שקל ערב המלחמה. התוכנית אושרה בקבינט והונחה על שולחן הממשלה לאישור".

לסיכום, אומרים במשרד כי "על פי התוכנית, החל תכנון ל-110 מתחמים שאותרו בערים המוגדרות כבעלות סיכון סיסמי גבוה בשל מיקומן לאורך קו השבר הסורי-אפריקני (קריית שמונה, חצור הגלילית, צפת, טבריה, בית שאן, עפולה, מגדל העמק ואילת). מתחמים אלו כוללים כ-1,000 מבנים, בהם כ-14,300 יחידות דיור. על פי התוכנית, מתחמים אלו צפויים לכלול כ-37 אלף יחידות דיור חדשות בתום ביצוע הליך ההתחדשות".

ממינהל התכנון נמסר: "אנו מברכים על העובדה כי גם מבקר המדינה תומך בעמדת מינהל התכנון שהוצגה כבר לפני ארבע שנים, לפיה תמ"א 38 לא השיגה את המטרה שלשמה היא הוקמה, ובמקום זאת הפכה לכלי להשבחת נכסים באזורי ביקוש בלבד. מאז שהתקבלה ההחלטה על ביטול תמ"א 38, פעל מינהל התכנון לקדם חלופה במסגרת חקיקה (תיקון 139), הכוללת בין השאר את הרחבת הסמכויות של הוועדות המקומיות, וכן קודם מסלול של 'תוכנית לרישוי מהיר', שנועד לקדם את התוכנית ואת היתר הבנייה במקביל".

תהליך אישור הממ"דים לא עומד ברף שפיקוד העורף הציב

המבקר גם בדק את ​אישור המרחבים המוגנים על ידי פיקוד העורף ומכוני הבקרה, כחלק תהליך מתן היתר בנייה. על פי הדוח, היקף הבקשות לאיש​ור נספח מיגון שאישר פיקוד העורף ב-2022, היה גדול בכ-53% בהשוואה ל-2019. תהליך אישורן כחלק מתהליך קבלת היתר הבנייה, אורך זמן רב, והשתלבות מכוני הבקרה בתהליך אישור הבקשות להיתרי הבנייה, ובכלל זה בבקרות התכן, נעשית בקצב איטי.

על פי פיקוד העורף, המרחבים המוגנים הם הפתרון הטוב ביותר למיגון האוכלוסייה בעת התרעה על ירי טילים ורקטות, ויש בהם כדי להגן גם מפני איומים אחרים, כגון רעידת אדמה, שריפה ודליפת חומרים מסוכנים. החוקים והתקנות בתחום הבנייה בישראל מחייבים לאשר נספח מיגון באמצעות פקע"ר או מי שהוסמך על ידו, כחלק בלתי נפרד מקבלת היתר בנייה.

הביקורת העלתה כי בשנת 2022 היקף הבקשות לאישור נספח מיגון שאישר פיקוד העורף, עמד על 26,375, גבוה ב-53% בהשוואה לשנת 2019, ומספר התיקונים בבקשות (איטרציות) שנדרשו לשם אישור בקשות אלה, היה גדול ב-200%. נוסף על כך, תהליך אישורן במסגרת תהליך קבלת היתר הבנייה, אורך שלושה עד ארבעה חודשים, אף שפקע"ר הגדיר פרק זמן של 18 ימים לטיפול בבקשה.

למרות הכוונה להרחיב את השילוב של מכוני הבקרה בתהליך בקרת התכן בהתאמה לחקיקה הקיימת, מצא המבקר כי 2% בלבד מכלל הבקשות לבקרת תכן, טופלו במכוני הבקרה ב-2022. רק לשם השוואה, שיעור הבקשות שהתאימו לטיפול במכוני הבקרה, נאמד בכ-22%.

בביקורת עלה כי הנחיות פקע"ר לבניית מרחב מוגן, מגבילות את יכולתם של הבקרים המורשים במכוני הבקרה לאשר בקשות חורגות. המבקר אומר כי נוכח המורכבות הכרוכה בתכנון מרחבים מוגנים והצורך שעולה לעיתים לעסוק בבקשות חורגות, שיעור ניכר של הבקשות המתקבלות במכונים, אינן מטופלות בהם ומועברות לפיקוד העורף. כך, כ-50% מהבקשות שהתקבלו במכון מסוים ב-2022, לא טופלו במכון והועברו לבדיקת פיקוד העורף.

בביקורת עלה עוד כי פיקוד העורף, שהכשיר בין השנים 2018 ל-2022 46 בקרים, אינו שבע רצון מרמת הכשירות של הבקרים לבדיקת נספח המיגון. בהיעדר שמירה על רמת כשירות הולמת, אומר מבקר המדינה, עלולים להיגרם כשלים ופגמים בבקרת התכן של הבקרים המורשים. לפי פרסום תכולת ההרחבה המתוכננת, נראה כי בשנים הקרובות לא תצטמצם במידה ניכרת מעורבותו הרבה של פיקוד העורף בתהליך.

המבקר אנגלמן ממליץ שכדי לייעל את הטיפול בבקשות להיתרי בנייה לצד שמירה על מעמדו של פיקוד העורף כמאסדר בתחום הנחיות המיגון והסמכת בקרים לבקרת נספחי המיגון, יבחנו מינהל התכנון ופיקוד העורף – בשיתוף מכוני הבקרה – את הדרכים להרחבת פעילותם של המכונים כדי שיטפלו במרבית הבקשות לבנייה שבהן נדרש מרחב מוגן, ולהרחבת הסמכת מורשים (אדריכלים ומהנדסים) לאישור עצמי של נספחי מיגון.

מדובר צה"ל נמסר: "צה"ל מודה למבקר המדינה על ביקורת זו ומתייחס בכובד ראש לממצאיה. פיקוד העורף פועל בהתאם לתקציב שמוגדר על ידי המדינה, כאשר היכולת לצאת למכרזים ולהפעיל קבלנים נגזרת מהתקציב שניתן.

"פיקוד העורף השתתף בכ-17 מיליון שקל בפרויקטי חיזוק מבנים לרעידות אדמה ובתוכנית העבודה לשנת 2024 מתוכנן להשתתף בכ-10 מיליון שקל נוספים לפרויקט פינוי-בינוי בקריית שמונה. כמו כן, פיקוד העורף ביצע סקר מבנים בקריית שמונה בעלות של 1.12 מיליון שקל שעל בסיסו נבנתה תוכנית עבודה ראשונית לטיפול במיגון ורעידות אדמה, תוך מתן עדיפות לבתים בהם נדרש טיפול גם במיגון וגם ברעידות.

"עד כה, במסגרת הפרויקט נבנו כ-400 ממ"דים ועוד כ-1,150 נמצאים בשלבי תכנון שונים. בנוסף שופצו כ-750 מקלטים משותפים, בוצע מיגון לעשרות מוסדות חינוך, בריאות ורווחה ושופצו כ-200 מקלטים ציבוריים".